Законы под подозрением

Проект постановления правительства «Об утверждении порядка и методики проведения экспертизы (анализа) нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих проявлениям коррупции» подготовлен в Минюсте совместно с Центром стратегических разработок (ЦСР). Как предполагается, проект будет рассмотрен правительством в феврале. Один из авторов проекта, профессор, руководитель проекта по административной реформе ЦСР Владимир Южаков, пояснил: «Массовую коррупцию вызывает несовершенство законов и подзаконных нормативных правовых актов. Любая возможность толковать нормативный правовой акт неоднозначно позволяет чиновникам использовать его в своих интересах».

Постановление необходимо для того, чтобы на этапе разработки законов и постановлений отслеживать появление в них норм (или отсутствие необходимых норм), которые потенциально могут способствовать уголовно и административно наказуемым деяниям: злоупотреблению чиновниками служебным положением, вымогательству, взяткам, подкупу, сговору, предоставлению необоснованных преимуществ, бездействию. В 2005 году правительство в концепции административной реформы указало на необходимость внедрить экспертизу нормативных актов на коррупциогенность. С 2004 года МЭРТ и ЦСР разрабатывали методику, которая и легла в основу подготовленного постановления. Она уже опробована в Госдуме на ряде законопроектов и при анализе ряда региональных документов.

Основной частью методики является список коррупционных факторов — под таковыми понимаются положения нормативных правовых актов и их проектов (дефекты норм и правовые формулы), которые могут способствовать проявлениям коррупции.

Таких типовых факторов установлено 22. Первым указана «широта дискреционных полномочий» — нормативные акты могут предоставлять чиновнику слишком широкие полномочия. Другой фактор — определение компетенции по формуле «вправе». Коррупциогенным фактором признается и «чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества». Речь идёт о распространённой в российском законодательстве практике, когда исполнительный орган, как предполагается, будет утверждать нормы и их контролировать. Из 22 факторов семь связаны с отсутствием необходимых норм регулирования в законодательстве.

Эффективность методики попытались проверить на нескольких документах, в частности на последнем постановлении правительства о госзакупках военной техники от 25 января, проекте закона, разработанном МЭРТом, а также на проекте постановления правительства об утверждении методики и на самой методике. Эффект оказался неожиданным. Все четыре документа подозрительны с точки зрения фактора 4 — «Отсутствие ответственности госслужащего за правонарушение»: правила рекомендуют устанавливать ответственность за нарушение прямо, указывая, что формулировка «несёт ответственность, установленную законодательством» коррупциогенна. «Правила формирования цен на российские вооружение и военную технику, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем» содержат нормы, которые могут рассматриваться по методике как подозрительные по признаку 7 — «Юридико–лингвистическая коррупциогенность», пункт 2 — «Определение компетенции по формуле «вправе»» — и пункт 3 — «Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права». В частности, у единственного поставщика вооружения заказчик «вправе», согласно постановлению, запрашивать не определённый нигде список «документов», «связанных с определением цены», а единственным ограничением в определении цены для поставщика и заказчика является ограничение прибыли поставщика в 25% «сверху». Проект же закона МЭРТа «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» содержит в огромных количествах яростно критикуемые методикой отсылы на «другие правовые и подзаконные акты». Он также предоставляет право органам власти самим определять список той информации, которую они обязаны раскрывать гражданам, и содержит норму, позволяющую органам власти «уточнять» запросы граждан без ограничений.

Но и сама методика не свободна от таких недостатков. Так, проект предлагает позволить гражданам и организациям «по собственной инициативе» заниматься антикоррупционной экспертизой в случае, если их интересы «затрагиваются» проверяемым актом. Но как определять наличие или отсутствие их интереса, нигде не указано, а само экспертное заключение в заключении на законопроект от Минюста делается «в свободной форме». Для самой же независимой экспертизы Минюсту указано лишь «обеспечить возможность» её проведения. Ответственность за неисполнение «рекомендаций» в проекте постановления также не установлена.

По материалам kommersant.ru